Analiză Foreign Affairs: SUA, un „arhipelag”. Ce înseamnă federalismul american și cum fiecare dintre cele 50 de state își joacă cartea sa

Politologul Jenna Bednar și juristul Mariano-Florentino Cuéllar, într-o analiză publicată în Foreign Affairs, spun că influența statelor americane este mult mai mare decât sugerează imaginea obișnuită a unei Americi conduse de la Washington. Statele pot introduce politici pe care guvernul federal nu reușește să le adopte, pot bloca decizii ale administrației centrale în instanță, pot influența companii și piețe internaționale și pot dezvolta propriile legături cu alte țări.

Cei doi sunt de părere că aceeași putere poate avea și o latură periculoasă. Într-un sistem politic foarte polarizat, mecanismele federalismului pot fi folosite atât pentru a proteja instituțiile democratice, cât și pentru a încerca să le ocolească, avertizează autorii. Jenna Bednar este profesoară de științe politice și politici publice la University of Michigan și specialistă în federalism, instituții și funcționarea sistemelor democratice. Mariano-Florentino Cuéllar este jurist și specialist în politici publice și relații internaționale. A fost judecător al Curții Supreme din California, profesor la Stanford și a lucrat în mai multe administrații prezidențiale americane.

De ce este atât de important un „stat” în Statele Unite

România este un stat unitar. Guvernul central și Parlamentul de la București au autoritatea principală, iar județele și administrațiile locale exercită puteri acordate prin legislația națională. Statele Unite sunt, în schimb, o federație. Fiecare dintre cele 50 de state are propriul guvernator, propriul parlament, propriile instanțe, propriile legi și propria constituție. Constituția federală stabilește ce atribuții aparțin Washingtonului și ce domenii rămân în competența statelor. Legile în ceea ce privește armele, avortul, marijuana, educația, taxele, protecția mediului sau imigrația pot arăta foarte diferit în California față de Texas.

Bednar și Cuéllar spun că această împărțire a puterii devine tot mai importantă într-o perioadă în care Washingtonul este blocat deseori de confruntările dintre republicani și democrați.

6 ianuarie a arătat cât de importante sunt statele

Autorii își încep analiza de la atacul asupra Capitoliului din 6 ianuarie 2021 și de la încercările de contestare a rezultatului alegerilor prezidențiale din 2020. Din nou, o altă diferență față de România, președintele Statelor Unite nu este ales direct printr-un singur vot național. Americanii votează în fiecare stat, iar rezultatele respective determină alegerea unor electori. Acești electori formează Colegiul Electoral, organismul care îl alege formal pe președinte. Autoritățile statelor au un rol esențial în organizarea alegerilor, numărarea voturilor, certificarea rezultatelor și desemnarea electorilor.

După alegerile din 2020 au existat tentative de a crea în mai multe state liste alternative de electori care să conteste rezultatele oficiale. În state precum Arizona și Georgia, mai mulți oficiali republicani au refuzat să schimbe rezultatele certificate. Bednar și Cuéllar spun că episodul a demonstrat două lucruri în același timp. A arătat cât de vulnerabil poate deveni sistemul și cât de importante pot fi instituțiile statelor în apărarea lui. Federalismul, spun ei, este o armă cu două tăișuri. Puterea statelor poate fi folosită pentru a contesta guvernul federal, dar poate funcționa și ca o barieră atunci când alte instituții cedează.

Washingtonul pare mai puternic decât este în realitate

Imaginea clasică a Statelor Unite este cea a unei țări conduse de un guvern federal extrem de puternic. Există motive istorice pentru această impresie. Războiul Civil din secolul al XIX-lea a stabilit definitiv că niciun stat nu poate părăsi unilateral Uniunea. În secolul XX, Washingtonul și-a extins enorm puterea economică, administrativă și militară.

Guvernul federal poate, de asemenea, să condiționeze banii acordați statelor de respectarea unor anumite politici. O parte importantă din bugetele statelor provine din fonduri federale. Dar autorii analizei spun că imaginea ascunde ceea ce se întâmplă efectiv în viața de zi cu zi. Poliția, școlile, urbanismul, o mare parte a sistemului judiciar, sănătatea publică și serviciile de urgență sunt administrate în mare măsură de state și de autoritățile locale.

La momentul realizării analizei, administrațiile statale și locale aveau aproape 20 de milioane de angajați, mult peste numărul civililor angajați direct de guvernul federal. Chiar și atunci când Washingtonul adoptă o politică națională, implementarea sa depinde adesea de administrațiile statelor. Astfel, guvernul federal poate scrie regulile, dar o mare parte din aplicarea lor se produce la nivel local.

Statele ca „laboratoare ale democrației”

Formula „laboratoare ale democrației” îi este asociată judecătorului american Louis Brandeis. Ea descrie ideea că un stat poate încerca o politică nouă fără ca întreaga țară să fie obligată să o adopte imediat. Dacă experimentul funcționează, alte state îl pot copia. Iar în cele din urmă politica poate deveni una națională.

Bednar și Cuéllar amintesc că multe schimbări majore din istoria americană au început la nivelul statelor. Unele state au eliminat, de exemplu, interdicțiile în ceea ce privește căsătoriile între persoane de rase diferite înainte ca această protecție să fie extinsă în întreaga țară. Politici legate de drepturile civile, educația, protecția mediului, sănătatea sau drepturile reproductive au urmat în diferite perioade același traseu.

Avantajul este că, dacă Washingtonul este paralizat politic, California, Texas, New York sau alte state nu trebuie neapărat să aștepte.

California poate schimba reguli pentru întreaga Americă

California este probabil cel mai bun exemplu al acestei puteri. Statul are o economie uriașă și o populație de zeci de milioane de locuitori. De aceea, regulile adoptate la Sacramento, capitala Californiei, pot influența comportamentul companiilor din întreaga țară.

Autorii analizei dau exemplul standardelor în ceea ce privește emisiile automobilelor. Atunci când California stabilește norme mai stricte pentru mașinile vândute pe teritoriul său, producătorii auto trebuie să decidă dacă vor fabrica modele diferite pentru diferite state sau dacă este mai simplu să adapteze întreaga producție la standardul californian. Dimensiunea pieței poate transforma astfel o regulă locală într-un standard cu efect național.

Politicile Californiei legate de automobilele cu emisii zero au influențat inclusiv discuțiile și politicile din alte țări. Astfel, spun autorii, statele americane nu mai influențează doar politica internă a Statelor Unite. Uneori pot crea standarde cu efect internațional.

Imigrația arată cât de diferite pot fi statele

Un alt exemplu este imigrația. Politica privind frontierele și statutul juridic al imigranților aparține în principal guvernului federal. Dar, deoarece Washingtonul nu a reușit timp de ani întregi să adopte o reformă amplă a imigrației, statele au început să acționeze singure.

State predominant democrate, precum California sau New York, au creat programe prin care anumite persoane fără statut legal pot avea acces la servicii medicale sau educație. În partea opusă, state republicane precum Texas sau Arizona au investit resurse proprii pentru intensificarea controalelor la frontieră și a aplicării legislației pe partea de imigrație.

În acest fel, două persoane aflate în situații juridice asemănătoare pot întâlni politici foarte diferite în funcție de statul în care locuiesc.

Marijuana este ilegală federal, legală în numeroase state

Unul dintre cele mai ușor de înțeles exemple ale ciudățeniilor federalismului american este marijuana. La nivel federal, legislația americană a continuat multă vreme să o trateze ca substanță interzisă. În același timp, numeroase state au legalizat-o pentru uz medicinal sau recreațional.

Cum este posibil? Pentru că guvernul federal și statele au sisteme juridice care se suprapun. Un stat poate decide să nu mai considere anumite fapte infracțiuni potrivit propriei legislații, chiar dacă există încă o interdicție federală.

Situația funcționează în practică și pentru că autoritățile federale și-au limitat în anumite perioade aplicarea legii în cazurile obișnuite. Este unul dintre cele mai clare exemple ale modului în care statele pot împinge politica într-o direcție nouă înainte ca Washingtonul să ia o decizie.

Statele pot da în judecată guvernul federal

O altă armă importantă este sistemul judiciar. Statele americane pot ataca în instanță deciziile administrației federale. Și, uneori, pot reuși să blocheze aplicarea lor în întreaga țară. Iar această metodă este folosită de ambele tabere politice.

Massachusetts a fost implicat într-un proces important care a obligat Agenția pentru Protecția Mediului să trateze problema emisiilor de gaze cu efect de seră. Texas a contestat politici legate de imigrația adoptate în perioada administrației Obama. California a contestat politici ale administrației Trump referitoare la standardele pentru emisiile automobilelor. West Virginia a contestat puterea Agenției pentru Protecția Mediului de a impune anumite măsuri în domeniul emisiilor.

Atunci când partidul advers controlează Casa Albă, statele pot deveni o formă de opoziție instituțională.

Washingtonul nu poate transforma statele în propriii săi executanți

Autorii analizei menționează și ceea ce în dreptul american este cunoscut drept principiul „anti-commandeering”. Guvernul federal nu poate obliga pur și simplu autoritățile unui stat să folosească propriul aparat administrativ pentru a aplica orice politică federală.

Washingtonul își poate aplica propriile legi prin instituțiile federale și poate folosi diferite stimulente financiare. Dar există limite constituționale în privința ordinelor directe date guvernelor statelor.

Acest principiu explică parțial apariția așa-numitelor „sanctuary cities” și „sanctuary states”. Mai multe orașe și state au decis, în diferite perioade, să limiteze cooperarea poliției locale cu autoritățile federale de imigrație. Asta nu înseamnă că respectivele administrații pot anula legislația federală. Înseamnă însă că pot refuza, în anumite limite, să transforme poliția locală într-un instrument direct al autorităților federale.

Statele intră și în politica externă

Constituțional, politica externă aparține în primul rând guvernului federal. Statele nu au ambasade în sensul obișnuit și nu pot încheia tratate internaționale asemenea unui stat suveran. Cu toate acestea, Bednar și Cuéllar notează faptul că granița dintre politica internă și cea externă este tot mai greu de trasat.

California poate negocia cooperări pe partea de climă. Massachusetts poate dezvolta parteneriate internaționale în biotehnologie. Marile state pot deschide birouri comerciale în străinătate, pot atrage investiții sau pot lucra direct cu guverne și regiuni din alte țări.

În 2014, de exemplu, California și provincia canadiană Quebec și-au legat sistemele de comercializare a certificatelor pentru emisii de carbon. Ceea ce a creat o piață comună în domeniul climatic.

Astfel de aranjamente nu sunt tratate juridic precum tratatele internaționale încheiate de Washington și lasă statelor un spațiu relativ larg pentru cooperare externă.

De ce California, Texas, Florida și New York contează și în afara SUA

California, Texas, Florida și New York au economii atât de mari încât, luate separat, unele dintre ele ar putea fi comparate cu economii naționale importante. La momentul analizei, cele patru state reprezentau împreună aproximativ 37% din PIB-ul Statelor Unite.

De aceea, deciziile lor pot influența investițiile, energia, tehnologia, comerțul și clima dincolo de granițele americane. O companie internațională care vrea acces la piața Californiei trebuie să țină cont de legislația californiană. Același lucru poate fi valabil în Texas pentru energie sau în New York pentru finanțe.

„Rețele”, nu doar țări

Bednar și Cuéllar folosesc aici o idee asociată cercetătoarei Anne-Marie Slaughter prin care politica internațională modernă nu mai este făcută doar de președinți, premieri și miniștri de externe. Există rețele internaționale de oameni de știință, universități, companii, administrații locale, organizații neguvernamentale și instituții publice care lucrează direct unele cu altele.

Un oraș american poate colabora cu un oraș european în domeniul schimbărilor climatice. Universități din diferite țări pot dezvolta tehnologii împreună. Autorități regionale pot crea standarde comune. În domenii precum inteligența artificială, biomedicina, energia regenerabilă sau tehnologiile digitale, astfel de rețele pot ajunge să stabilească reguli înaintea guvernelor naționale.

Războiul din Ucraina, un exemplu al puterii din afara guvernelor centrale

Autorii folosesc și invazia rusă a Ucrainei pentru a demonstra că politica internațională nu mai este controlată exclusiv de guverne. După începutul războiului, numeroase companii occidentale s-au retras din Rusia, uneori sub presiunea angajaților, consumatorilor sau acționarilor.

Organizațiile societății civile și companiile tehnologice au lucrat împotriva operațiunilor de dezinformare. Orașe și comunități locale au participat la primirea refugiaților. Niciuna dintre aceste acțiuni nu înlocuiește diplomația tradițională sau forța militară. Dar ele demonstrează existența unei zone de influență internațională în care guvernele naționale nu sunt singurii actori.

Statele nu au toate aceleași interese

Descentralizarea are însă o consecință evidentă, anume că „interesul american” nu este întotdeauna atât de uniform pe cât pare din exterior. Texas și Louisiana sunt state puternic legate de industria energetică. Michigan are o economie influențată puternic de industria auto și de producția industrială. California are un sector tehnologic uriaș și politici de mediu foarte ambițioase. Florida are propriile legături economice și politice cu America Latină.

Politica comercială sau energetică avantajoasă pentru un stat poate fi privită cu suspiciune în altul. Tocmai de aceea, autorii descriu la Statele Unite aproape ca pe un „arhipelag” de jurisdicții puternice. Ele fac parte din aceeași țară, dar au uneori valori, priorități și interese foarte diferite.

Când statele refuză să coopereze

După atentatele din 11 septembrie 2001 și adoptarea Patriot Act, unele state au adoptat rezoluții prin care criticau anumite prevederi ale legii și încercau să limiteze aplicarea lor. În domeniul imigrației, numeroase orașe și state au limitat cooperarea cu autoritățile federale.

După anularea precedentului Roe v. Wade de către Curtea Supremă în 2022, procurori aleși din mai multe jurisdicții au declarat că nu intenționează să folosească resursele propriilor instituții pentru urmărirea anumitor cazuri legate de avort.

Toate aceste situații arată că politica americană nu funcționează întotdeauna într-o direcție simplă, de la Washington către restul țării. Uneori direcția este exact inversă.

Polarizarea face statele și mai puternice

Bednar și Cuéllar observă și o schimbare politică importantă. Washingtonul a devenit foarte polarizat, iar majoritățile din Congres sunt deseori mici. Adoptarea unor reforme majore poate deveni extrem de dificilă.

În același timp, multe state au devenit politic mai omogene. În momentul publicării analizei, într-un număr foarte mare de state același partid controla atât postul de guvernator, cât și ambele camere ale legislativului local.

Acolo este mult mai ușor să adopți rapid legislație. Căci paradoxal, blocajul de la Washington poate transfera inițiativa politică spre capitalele statelor.

Federalismul poate deveni și un risc

Autorii nu prezintă această situație drept una exclusiv pozitivă. Dacă statele dezvoltă relații internaționale independente, strategia diplomatică a Statelor Unite poate deveni mai greu de coordonat. Dacă statele contestă constant Washingtonul, guverne străine pot încerca să exploateze conflictele interne. Campaniile de dezinformare pot accentua neîncrederea dintre autoritățile locale și cele federale. Iar dacă statele încep să adopte poziții externe radical diferite, capacitatea Statelor Unite de a vorbi cu o singură voce poate scădea.

Autorii formulează problema foarte simplu și spun că federalismul funcțional poate fi un avantaj strategic. Federalismul disfuncțional poate slăbi țara.

Federalismul american are însă și o istorie întunecată

Bednar și Cuéllar avertizează că nu trebuie idealizată puterea statelor. În istoria Statelor Unite, autonomia statală a fost folosită și pentru apărarea sclaviei, pentru segregare și pentru limitarea drepturilor populației afro-americane. Timp de decenii, anumite state au folosit propriile legi pentru a împiedica persoanele de culoare să voteze, să aibă acces egal la educație sau să participe pe deplin la viața economică și socială.

În multe dintre aceste cazuri, tocmai intervenția guvernului federal și a instanțelor federale a fost cea care a impus protejarea drepturilor civile. De aceea, spun cei doi autori, nu există un răspuns simplu la întrebarea dacă mai multă autonomie a statelor este „bună” sau „rea”. Contează cine deține puterea și în ce scop este folosită.

Ce ar trebui să facă Washingtonul

Autorii propun o relație mai pragmatică între guvernul federal și state. În loc să privească inițiativele locale ca pe o amenințare, Washingtonul ar trebui uneori să le trateze ca pe niște experimente. Dacă un stat găsește o soluție eficientă pentru climă, inteligență artificială, infrastructură, educație sau imigrație, experiența respectivă poate fi studiată și eventual extinsă.

Agențiile federale ar putea lucra mai intens cu instituțiile similare din state atunci când Congresul nu poate adopta o legislație națională. Autorii propun inclusiv refacerea Advisory Committee on Intergovernmental Relations, o structură federală care reunea reprezentanți ai guvernului federal, statelor și administrațiilor locale și care a fost desființată în anii ’90. Rolul său ar fi acela de a crea un mecanism permanent de negociere și schimb de bune practici între nivelurile de guvernare.

America văzută ca un „arhipelag”

Autorii spun că lumea ar trebui să privească Statele Unite ca pe un „arhipelag” de jurisdicții puternice. Insulele acestui arhipelag sunt legate prin aceeași Constituție, aceeași economie națională și aceleași instituții federale, dar nu sunt identice. California, Texas, New York sau Florida au propriile interese, propriile valori politice și capacități economice comparabile cu cele ale unor țări.

Uneori lucrează împreună cu Washingtonul. Alteori îl contestă. Uneori influențează politicile naționale. Iar alteori încearcă să-și promoveze propriile soluții în afara Statelor Unite.

Statele Unite ale Americii

Jenna Bednar și Mariano-Florentino Cuéllar nu spun că guvernul federal american își pierde pur și simplu puterea. Washingtonul rămâne indispensabil. Controlează armata, diplomația oficială, moneda, o mare parte din politica fiscală și numeroase instituții naționale.

Dar Statele Unite funcționează printr-o distribuție a puterii mult mai complexă decât sugerează imaginea unei țări conduse exclusiv de la Casa Albă și Capitoliu.

Pe măsură ce polarizarea politică face mai dificilă adoptarea legilor la nivel federal, statele pot deveni mai importante. Pot testa politici. Pot împinge companiile să adopte standarde noi. Pot contesta guvernul federal. Pot construi legături internaționale. Pot influența organizarea alegerilor.

Federalismul american este simultan o sursă de fragmentare și una de reziliență.

Bednar și Cuéllar concluzionează și spun că viitorul influenței americane nu va fi decis numai la Washington. Va depinde tot mai mult și de ceea ce se întâmplă la Sacramento, Austin, Albany, Tallahassee și în celelalte capitale ale statelor americane.